进一步保护农民的土地权益 ——湖北省农业农村厅副厅长陈志勇解读新修订的《农村土地承包法》

　　土地是财富之母。今年1月1日，新修订的《农村土地承包法》正式实施，引发了社会的广泛关注。在坚持农业农村优先发展、深入实施乡村振兴战略的新时代，修订《农村土地承包法》进一步保护了农民的土地权益，激发了农村土地的孕育能力，意义重大。然而，对于修订该法的缘由、内容、意义等，社会仍有不少疑惑或未知。针对社会关切，在此作简要介绍。

　　顺应时代要求

　　修订适逢其时

　　《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行。2009年8月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作出决定，将法律中的土地“征用”修订为“征收、征用”。2017年11月，全国人大常务委员会开始审议《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》。2018年12月，第十三届全国人大常委会第七次会议第三次审议后通过了修正案。

　　《农村土地承包法》实施以来，在维护农村土地承包经营权人合法权益、促进农业农村经济发展和农村社会稳定等方面发挥了重大作用，但随着形势的发展变化，在土地、资金、劳动力等生产要素流动上，又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看，随着农业农村现代化水平的提升，大量富余劳动力转移到城镇就业，各类新型农业经营主体大量涌现，土地流转面积扩大，规模化、集约化水平提高，土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化、标准化及科技进步，尤其是在当前乡村振兴战略全面实施的大背景下，都对完善农村土地制度提出新的要求。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策，主要包括：在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权”分置、经营权流转的格局；维护进城务工落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，依法规范权益转让；允许承包方以承包土地的经营权入股和发展农业产业化经营，探索承包土地的经营权融资担保；健全工商资本租赁农地的监管和风险防范制度，加强用途管制，严守耕地红线；建立完善土地承包经营权确权登记制度；保障农村妇女的土地承包权益等。

　　党的十九大报告进一步明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。把被实践检验行之有效的农村土地承包政策及实践中的成功经验转化为国家法律规范，是完善农村土地承包法律制度首先要考虑的问题。适应农村生产力发展的新要求，稳定和完善适合国情的农村基本经营制度，保护农民的土地权益，是完善农村土地承包法律制度的基本出发点。

　　修法亮点多多

　　力保农民权益

　　始终坚持“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”不动摇，是此次修法的第一大亮点。党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年，修正案及时将这个重大决策转化为法律规范，明确下来。这样既体现土地承包关系稳定的主基调，又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系，有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系，有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。

　　第二大亮点是，将“三权”分置这一制度创新上升为法律规范，突出表现在明确赋予土地经营权应有的法律地位和权能。就土地经营权的概念，第九条中规定，“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”就土地经营权流转的方式，第三十六条规定，“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”就土地经营权的登记，第四十一条规定，“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。”就土地经营权的融资担保，第四十七条规定，“受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”这些规定有利于保障土地经营权人自主经营的权利，促进土地资源要素的合理配置。

　　第三大亮点是，明确了维护进城落户农民的土地承包经营权。原《农村土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。党的十八届五中全会决定提出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。修正案按照这一精神，在制度设计上把握了三个原则：第一，承包期内，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不以退出土地承包权为前置条件，稳定是主基调。第二，承包期内，农民全家在城镇落户后，引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三，把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织，不代替农民和集体经济组织选择。从地方的试验看，补偿水平成为能否顺利转让或是否交回承包地的关键。

　　明确妇女土地承包权益的保护，也是此次修法的一大亮点。原《农村土地承包法》规定，“妇女如在婚入地未取得承包地，婚出地的发包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产，出嫁女依然享有原家庭承包土地的财产权益”。然而，现实中一些地方通过制定村规民约，对结婚、离婚或丧偶妇女（包括入赘男）的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。这次修法进一步明确，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

　　遵循三条原则

　　深化土地改革

　　农村土地制度涉及农民的切身利益，十分重要。修订《农村土地承包法》坚持了三条原则。

　　一是坚持农村土地的集体所有性质不动摇。习近平总书记指出，“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。这“四个不能”，是完善农村土地承包法律制度的主基调。

　　二是处理好稳定与完善的关系。不利于农村社会稳定的不改，分歧意见较大的不改。

　　三是处理好体现发展趋向与循序渐进推进的关系，对看不清楚的事不操之过急。土地承包制度的完善要与未来的农业经营方式相适应，从小规模的家庭分散经营，到适度规模的家庭农场或者专业合作社经营，再到专业化、现代化的综合性经营，最终形成农工商一体、一二三产融合发展的现代农业基本经营方式，需要与之相配套的土地制度相适应。我国仍处在人口从农村向城镇转移的社会结构调整期，需要多少年才能稳定下来，还看不清楚。农村集体产权制度改革正在深化，土地制度是农村集体产权制度的核心，需要协调配套。因此，一个符合国情的农村土地制度的最终完善，将是一个历史过程，不可能毕其功于一役。

　　研究配套措施

　　促进新法落地

　　近年来，省农业农村厅按照党中央关于实施乡村振兴战略的总体部署，结合湖北实际，推动省委、省政府出台了完善农村承包地“三权分置”办法、稳步推进农村集体产权制度改革、加快构建政策体系培育新型农业经营主体等3个政策性文件，厅里出台了农村集体产权制度改革、集体资产清产核资、村级非生产性开支管理、集体“三资”清理专项整治、承包地确权登记颁证“回头看”、土地经营权流转交易等6个工作方案或管理规范。2017年基本完成全省承包地确权登记颁证，2018年完成确权数据库成果汇交，2019年3月全面启动“回头看”，全省承包地流转率49.2%，流转合同签订率75%。

　　此外，稳步推进土地承包经营权有偿退出试点,形成“企业主导、现金补偿”和“村集体主导、退地入股”两种方式。积极推进农业补贴制度改革，争取中央财政、省财政投资金支持新型经营主体发展，全省新型经营主体达22.8万个，各类农业生产服务组织达到2.5万个，通过土地流转、服务带动，发展规模经营3147.7万亩。农村集体产权制度改革深入推进，全省99.6%的村完成清产核资，73.5%的村已上报清产核资数据；98.9%的村完成清人分类；4995个村成立经济合作社或股份经济合作社，累计股金分红6.5亿元。中央改革试点市、县达到38个，其中6个已完成试点任务，农业农村部向全国推介京山、咸宁、武穴试点经验。

　　下一步，省农业农村厅将积极宣传贯彻新修订的《农村土地承包法》，推动尽快出台关于保持土地承包关系稳定并长久不变的政策文件。完善省级土地承包经营权信息应用平台，运用确权成果，进一步稳定土地承包关系，积极探索平等保护并充分放活土地经营权的办法和路径。加大新型农业经营主体培育力度，实施家庭农场培育提升计划，开展农民合作社规范提升行动，推进农业社会化服务组织发展工程，促进新型农业经营主体绿色融合发展，带动小农户与现代农业发展有机衔接。深入推进农村集体产权制度改革，启动集体经济组织登记赋码工作，指导中央试点单位先行先试、做好示范，推动破除农村产权交易市场建设障碍，完善市场体系。